Спецпроекты

Савва Шипов, замглавы Минэкономразвития: Перспектива умного контроля над бизнесом ближе, чем кажется

5253
Бизнес ИТ в госсекторе
Под руководством заместителя министра экономического развития Саввы Шипова в России реализуется федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды». Проект является частью нацпрограммы «Цифровая экономика РФ», курируемой вице-премьером Максимом Акимовым. Формально проект стартовал в октябре 2018 г., но фактически работа началась еще в 2017 г. когда запускалась одноименная госпрограмма. В интервью CNews Савва Шипов поделился первыми итогами федерального проекта, подробностями нового закона о контрольно-надзорной деятельности, размышлениями о нормотворчестве будущего, алгоритмизированных законах и машиночитаемом праве, а также анонсировал новую концепцию «МФЦ 2.0».

CNews: Расскажите о развитии проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» с момента его запуска. Как повлиял на работу переход на формат федерального проекта?

Савва Шипов: В первую очередь, в результате повысился приоритет документа, федеральные органы государственной власти стали уделять ему гораздо больше внимания, расширился круг вовлеченных в работу ответственных, возрос уровень контроля со стороны правительства. Постановлением Правительства от 2 марта 2019 г. №234 утверждено Положение о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации. Им определены все участники процесса, их полномочия и обязанности, порядок мониторинга работы, установлен четкий порядок разработки, согласования и внесения проектов актов. При этом стоит отметить, что при разработке данного положения был учтен опыт, полученный при реализации программы в 2017-2018 годах.

Очень большую роль в реализации нацпрограммы «Цифровая экономика» играет созданный президиум правительственной комиссии по цифровому развитию. Напомню, что его главой стал заместитель председателя правительства РФ Максим Акимов, тогда как саму комиссию возглавляет премьер-министр Дмитрий Медведев. В настоящее время президиум комиссии проводит регулярные заседания и помогает, в частности, снимать возникающие разногласия по законопроектам, разработанным в рамках нацпроекта. Это очень большая и важная работа, потому что всегда есть много мнений относительно законопроектов, которые нужно согласовать между собой. И без такого органа сложно представить ее быстрое и качественное выполнение.

_dsc0130_745x495.JPG
Савва Шипов: Программа «Цифровая экономика» изначально строилась таким образом, чтобы исключить формальный подход к ее реализации

Кроме того, мы видим, как повысилось внимание к «Цифровой экономике РФ» со стороны депутатов, предпринимательского и экспертного сообщества. Расширился состав рабочей группы, рассматривающей все проекты документов. Нужно отметить, что это не совсем обычная структура. Зачастую участие различных рабочих групп в принятии решений носит формальный характер, когда поступающие документы обсуждаются быстро и не вдаваясь в детали. С группой по регулированию цифровой экономике ситуация иная, документы максимально подробно и не редкость, когда обсуждения затягиваются на много часов. Такая организация работы позволяет не только учесть интересы бизнеса, но и, что очень важно, повысить доверие в его отношениях с властью.

CNews: Вы рассказали про организационные изменения. А что изменилось в содержательной части программы?

Савва Шипов: Среди содержательных изменений следует назвать пересмотр плана мероприятий по законопроектной работе: что-то было исключено, что-то добавлено. Я не связываю этот процесс исключительно с переменой статуса – такая работа проводится регулярно по мере того, как у нас появляется новое видение цифровой экономики, ведь это явление еще до конца не изучено. Поэтому мы принимаем корректировки целей как реальность и адаптируемся к ней.

Например, потеряли актуальность и были исключены некоторые пункты, затрагивавшие предпринимательское сообщество: поначалу не было ответов, как будут решаться некоторые задачи и эти пункты были внесены, затем появилась ясность, и оказалось, что уже нет необходимости в дополнительном регулировании этих вопросов.

Процесс корректировки планов будет постоянным. Мы обсуждали его необходимость на разных площадках и пришли к выводу, что он должен стать одним из приоритетных. Сейчас к нему помимо Минэкономразвития и Фонда «Сколково» подключился Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ.

CNews: С момента переформатирования программы в национальный проект прошло несколько месяцев. Можете ли вы поделиться первыми практическими результатами? Какие законы приняты? Соответствуют ли результаты намеченным целям?

Савва Шипов: Программа «Цифровая экономика» изначально строилась таким образом, чтобы исключить формальный подход к ее реализации. На стартовой точке у нас находится предпринимательское сообщество – именно оно ставит задачи. Правительство эти задачи решает. И на выходе результат принимает снова сообщество бизнесменов. А это очень строгий судья, и мы видим, какие изменения происходят под его влиянием.

Что касается принятых законопроектов, то пока их два. Один вносит изменения в Гражданский кодекс, относящиеся к электронным сделкам. Этот законопроект был внесен депутатами, но ко второму чтению включил в себя подготовленный правительством в рамках программы цифровая экономика законопроект, решающий близкие вопросы, что стало хорошим примером совместной работы законодательной и исполнительной власти. Второй – правительственный законопроект, который касается налоговых преференций. Первый принятый законопроект уже прошел через рабочую группу и был оценен как соответствующий ожиданиям, второй скоро должен пройти такую оценку Рабочей группой АНО «Цифровая экономика», чтобы бизнес определил все ли поставленные задачи были достигнуты.

Еще несколько законопроектов сейчас находятся на рассмотрении в Госдуме, то есть они доведены до высокой степени готовности. Три из них – о цифровых финансовых активах, о краудфандинге и о реестровой модели в лицензировании – уже приняты в первом чтении, сейчас ведется работа по их подготовке для рассмотрения во втором чтении. Еще один законопроект был внесен 1 марта 2019 года и посвящен вопросам использования и хранения электронных документов. Также с 10 апреля 2019 года в Думе находится законопроект о так называемых «страховых брокерах», он призван урегулировать статус работы страховых агентов, брокеров в сети Интернет при оказании услуг страхования.

Также мы готовим к внесению на рассмотрение депутатов еще целый ряд законопроектов. Один из них касается использования 3D-моделей при патентовании изобретений. Сейчас уже сложно регистрировать патенты с помощью старых инструментов, нужно дать возможность использовать современное программное обеспечение, в частности, трехмерные модели. По запросу бизнеса наше министерство подготовило такой документ.

CNews: С какими сложностями вам пришлось столкнуться?

Савва Шипов: Самую большую сложность я уже назвал – это согласования. Ведь как устроен процесс – сначала предпринимательское сообщество обсуждает определенную проблему и приходит к консенсусу. И достичь его – это первая сложность, потому что есть темы, такие как общедоступные данные, которые обсуждаются по полгода, и по ним пока нет консолидированной позиции предпринимателей. Только после прохождения этого первого этапа законопроект попадает в федеральный орган исполнительной власти.

На этом история со сложностями не заканчивается, потому что мнение бизнесменов может отличаться от позиции регулятора. И тогда Минэкономразвития выступает в роли медиатора, выполняющего дипломатическую роль при согласовании позиций с другими профильными министерствами, если законопроект относится к их ведению. Мы проводим встречи со всеми участниками процесса, чтобы ускорить его. Иногда министерства не были заинтересованы в продвижении тех или иных законопроектов и работа зависала. Но теперь, после приобретения статуса национального проекта, профильные министерства принимают в нем участие гораздо активнее, чем раньше.

CNews: О каких законопроектах идет речь?

Савва Шипов: Очень долго шло, например, согласование поправок в Трудовой кодекс. Были разные мнения по поводу электронных трудовых книжек. Минтруд выступал за то, чтобы по умолчанию у работников были бумажные трудовые книжки, а электронные заводились только по личному заявлению. С другой стороны, предпринимательское сообщество при нашей поддержке выдвигало инициативу сделать основным документом электронный, а по заявлению выдавать бумажный. Благодаря конструктивной позиции наших коллег из Министерства труда мы нашли компромиссный вариант, который всех устроил, и этот документ в ближайшее время будет внесен в Госдуму.

_dsc0185_745x495.JPG
Савва Шипов: Самая большая сложность в подготовке законопроектов – это согласования

Еще один пример – электронные цифровые подписи. За этот законопроект отвечает Минкомсвязи России. У бизнес-сообщества есть запрос на наведение порядка на рынке аккредитации удостоверяющих центров, но видение того, как это сделать, у Минкомсвязи серьезно отличалось. Сближение позиций и поиск компромисса по этому вопросу проходили очень непросто и заняли много месяцев. Сейчас этот процесс находится в завершающей стадии.

CNews: Какие приоритетные задачи вы сейчас решаете в рамках проекта «Цифровая экономика России»?

Савва Шипов: Часть приоритетных текущих задач я уже назвал выше. Из того, о чем не было сказано, нужно отметить работу в области регулирования данных. Есть несколько законопроектов, связанных с либерализацией работы с данными, составляющими охраняемую законом тайну. Это тайна связи, врачебная тайна и другие. И мы видим необходимость предоставить гражданину возможность использовать его собственные охраняемые данные – в его интересах и с его согласия. Есть также законопроект о персональных данных, где речь идет о допуске гражданина к онлайн-управлению своими персональными данными. Сейчас мы часто подписываем согласие на обработку персональных данных, но при этом не знаем, что с ними реально происходит дальше, кто ими распоряжается, не можем ни отследить это, ни отозвать свое согласие. Закон должен решить эту проблему.

Хочу обратить внимание, что еще одной важной частью этой работы стала подготовка законопроекта о Национальной системе управления данными. Этот законопроект, на наш взгляд, также жизненно необходим и входит в список наших приоритетов. Нам необходимы правила хранения, идентификации государственных данных, того, как описываются эти данные, кто может ими пользоваться – в том числе вопрос, на каких условиях коммерческие организации могут иметь доступ к государственным данным. К этому же законопроекту относится оптимизация инструментов сбора государственной статистики, да и вообще оптимизации тех данных, которые мы собираем. И, наверное, именно этот законопроект во многом определит и контуры того, как должно строиться взаимодействие разных ведомственных систем, содержащих данные о тех или иных объектах. Это относится и к вопросу о реестре, о том, что должна быть общая система, общие правила для всех ведомственных систем данных. И законопроект о Национальной системе управления данными должен эту задачу решить.

Следующий приоритет – законопроект о регуляторных «песочницах», то есть площадках для экспериментов, локальной обкатки законопроектов. Развитие современных технологий во всем мире не может идти без создания специальных правовых режимов. Смысл создания этих правовых режимов состоит в том, чтобы либо отменить какое-то действующее регулирование, мешающее использованию современных технологий, либо внести новое, которое позволяет их как-то адаптировать. Причем стоит задача ввести это регулирование на ограниченный срок, чтобы потом принять решение, распространять его дальше на всю страну или нет.

Мы сейчас активно взаимодействуем с регионами и ведем с ними переговоры по организации таких «песочниц», чтобы обкатать нормы законопроектов еще на стадии их обсуждения. Сейчас мы прорабатываем формат. Для нас крайне важно сделать эту работу публичной, открытой.

Еще одно приоритетное направление – законопроект об электронных архивах, внесенный на рассмотрение Госдумы. Он стал продуктом совместной работы и предпринимательского сообщества, и органов исполнительной власти, и депутатов. Он должен создать правовую основу для хранения документов в электронном виде, потому что сейчас есть ряд проблем, связанных с ограничением срока действия сертификата электронной подписи и в целом с отсутствием понимания, как эти электронные бумаги архивируются, как их можно потом найти, подтвердить их юридическую значимость и так далее. Без решения этой задачи мы не сможем полностью перейти на работу в цифровом формате.

Также подробнее остановлюсь на принятом в первом чтении законопроекте о реестровой модели в лицензировании. Вы знаете, наверное, что большинство государственных реестров, содержащих юридически значимую информацию, не является «истиной в последней инстанции» – эту роль до сих пор сохраняют бумажные лицензии. И это звучит парадоксально, но крупные многофилиальные компании вынуждены по году ждать в очереди, когда им доставят оригиналы лицензий, чтобы иметь возможность внести изменения в свою деятельность.

Подготовленный и внесенный нами в Госдуму законопроект призван решить эту проблему для всех видов лицензирования. Если, допустим, контролеру нужна юридически значимая информация о том, какие лицензии имеет компания, он может получить ее непосредственно из реестра. Бизнесу не нужно ходить за дополнительными бумагами – государство само все проверит. Это значительно сократит издержки со стороны предпринимателей и ликвидирует ненужные бюрократические проволочки. Этот законопроект должен стать первым из череды аналогичных законопроектов, распространяющихся на другие сферы оказания государственных услуг.

CNews: Как государственные информационные системы должны взаимодействовать с бизнес-системами, в частности, по вопросам отчетности: статистической, налоговой, регуляторной? Как должен реализовываться механизм умного контроля над бизнесом и насколько это далекая перспектива?

Савва Шипов: На мой взгляд, решение вопросов умного контроля над бизнесом ближе, чем кажется, потому что именно он лег в основу законопроекта о государственном контроле и надзоре, который уже разработало Минэкономразвития. Он фактически задает новую систему отношений между предпринимателем и государством.

Сейчас у нас главным инструментом такого взаимодействия является сбор отчетности и проведение проверок. Но это во многом прошлое, вчерашний день. Государство должно получать данные напрямую из информационных систем компаний и проводить на их основе анализ рисков. А контрольные мероприятия нужно делать точечно для решения локальных задач. Например, если необходимо проверить безопасность товаров, то не нужно останавливать работу магазина на несколько дней, изымать документы – достаточно провести контрольную закупку, отправить результаты в испытательную лабораторию и получить информацию, соответствует или не соответствует товар установленным требованиям. А еще лучше – проверить маркировку и сразу определить, является ли товар фальсифицированным или легальным. То же самое с пожарным и другими видами надзора: часто достаточно прийти и посмотреть, соответствует организация работы требованиям или нет, а не устраивать глобальные проверки.

_dsc0213_745x495.JPG
Савва Шипов: Решение вопросов умного контроля над бизнесом ближе, чем кажется, потому что именно он лег в основу законопроекта о государственном контроле и надзоре

Но сейчас законодательство не дает нам для этого всех возможностей. Сбор, анализ информации с датчиков – это все «серая зона». В каких-то отраслевых документах системы сбора данных описаны, но общей привязки и к профилактике правонарушений и к контрольным мероприятиям нет. Этот вопрос должен решить новый закон о государственном контроле и надзоре.

CNews: Вы упомянули трудовые книжки, какие еще инновации нам ждать в трудовом законодательстве в ближайшее время?

Савва Шипов: Предпринимательское сообщество очень активно ратует за решение вопроса о введении электронных трудовых договоров. Для них это существенная экономия на транзакционных издержках, связанных с бумажным оборотом. Надо сказать, что Министерство труда эту инициативу в целом поддерживает, но с условием проведения соответствующего эксперимента. На заседании наблюдательного совета АНО «Цифровая экономика» обсуждались сроки проведения этого эксперимента и сроки возможного принятия законопроекта, который обеспечит широкое применение электронного кадрового документооборота. Принятие законопроекта запланировано на конец 2020 года, следовательно, эксперимент должен быть завершен до этого времени. Думаю, что в нем примут участие крупнейшие компании, потому что он позволит им уже сейчас сократить имеющиеся издержки и обкатать новые технологии, которые потом потребуют масштабного внедрения.

CNews: Когда в министерстве появится замминистра по цифровому развитию? Такая позиция уже появилась во многих министерствах.

Савва Шипов: Наше министерство отвечает за очень широкий сегмент экономики, одним замминистра не обойдется. Поэтому сейчас соответствующее обучение в РАНХиГС проходят сразу четыре замминистра, отвечающих за разные направления программы «Цифровая экономика», а также за цифровую трансформацию министерства и подведомственных структур.

CNews: На каком материале они учатся, как проходит подготовка?

Савва Шипов: Мы учитываем и международный, и российский опыт. В частности, очень серьезно, в деталях изучаем Китай: что там происходило, из чего складывалась цифровизация экономики, благодаря каким решениям. Берем и передовые российские компании, смотрим, за счет чего они достигли существующего уровня цифровизации. И очень важная часть обучения – отрабатывать в режиме мозговых штурмов сложные темы, которые за десятилетия не получили простых решений. Например, недавно мы обсуждали, как создать условия для более оперативного внедрения изменений, потому что цифровизация сейчас завязана на множестве бюрократических процессов. Из-за этого возникает множество согласований, уходит очень много времени. Как сэкономить время, как повысить скорость внедрения изменений и цифровизации – это, наверное, главный вызов, который стоит перед нами.

CNews: В конце 2017 года вы выступали на CNews Forum и говорили, что планируется построить информационную систему, которая будет способствовать быстрому принятию нормативно-правовых актов. Расскажите, пожалуйста, о вашем видении законотворчества будущего. Какими вы видите процессы разработки и принятия законов в цифровую эпоху? Что сейчас делается на этом пути?

Савва Шипов: Сейчас у нас есть понимание целевой модели законотворческого процесса будущего. Это система с прозрачными процессами, которая обеспечивает для всех участников возможность совместной работы над документом: все работают с одним текстом, мы видим, кто какие правки предлагает, кто вносит замечания к правкам – и на выходе получаем целостную картину того, как от первой версии текста мы пришли к уже принятому закону или постановлению правительства.

Но задача разработки алгоритмов совместной работы не должна решаться традиционными методами совещаний, когда мы собрались, поговорили и написали какие-то документы. Мы исходим из необходимости применения технологий дизайн-мышления, которыми мы сейчас будем заниматься, в частности, объявим конкурс на их разработку.

По итогам работы должно быть создано общее цифровое пространство для государственных органов в рамках подготовки документов с использованием технологий совместной работы и инструментов интеллектуализации основных бизнес-процессов нормотворчества.

CNews: А этот процесс не буксует? С 2017 года прошло довольно много времени. С чем связаны такие длительные сроки?

Савва Шипов: Дело в том, что шли процессы согласования этой инициативы в правительстве. И только недавно мы получили обратную связь, что эта инициатива поддерживается всеми заинтересованными сторонами.

CNews: Есть ли место искусственному интеллекту в нормотворчестве?

Савва Шипов: Мы думали о том, как можно использовать возможности искусственного интеллекта. Одно из направлений – работа с обязательными требованиями. Сейчас они, к сожалению, не идентифицированы, а если бы удалось их идентифицировать, то с помощью ИИ мы смогли бы сопоставлять, какие обязательные требования регулируют одни и те же вопросы, есть ли среди них дублирование – это упростило бы нам экспертизу новых нормативно-правовых актов и помогло бы навести порядок в старых документах.

Я пока не знаю, как скоро и в каком виде эту технологию можно будет использовать, поскольку это требует специальной подготовки и испытаний. Но задачу внедрения механизмов «регуляторной гильотины» – отсечения старых, ненужных нормативных актов – к 2021 году мы все равно должны решать, и механизмы ИИ можно попробовать здесь внедрить – по крайней мере, применить для экспертной работы.

С практической стороны я бы предпочел говорить о машиночитаемом праве. Мы сейчас работаем над тем, чтобы сделать пилот по автоматизации работы с административными регламентами. На этом направлении сделать его будет легче, чем на других, потому что объектом станут максимально алгоритмизированные нормативные документы. Более того, у нас есть уже пример работы с технологическими схемами, разработанными на основе административных регламентов. Но все равно, это очень сложная, во многом регуляционная работа. Мы идем шаг за шагом, создавая такие описания, которые легко понимаются машиной и из которых легко выстраиваются некие понятные людям визуализации.

CNews: А как вы относитесь к идее автоматизации работы юристов? Насколько верны прогнозы о замене людей этой профессии машинами?

Савва Шипов: Я считаю, что эта профессия слишком разноплановая и имеет слишком много специализаций, чтобы полностью исчезнуть. Одни юристы составляют гражданско-правовые договоры, выполняют какие-то технические функции – с этими задачами ИИ может справиться уже сейчас. Другие составляют нормативно-правовые акты, занимаются законотворчеством – здесь ИИ еще долго не заменит человека.

Но передовые юристы и у нас, и за рубежом уже используют инструменты ИИ для анализа судебной практики, выстраивания определенных линий аргументации, пользуются возможностью опираться на весь широкий опыт, который может обработать только ИИ. В проекте «Цифровая экономика» также предусмотрены законопроекты, связанные с введением электронного нотариата. Так что качество работы таких юристов будет только расти, а издержки сокращаться.

CNews: Как вы оцениваете текущие этапы развития многофункциональных центров (МФЦ)? На каких участках еще не реализовано электронное взаимодействие, какие видите перспективы?

Савва Шипов: Развитие МФЦ – одна из приоритетных тем работы Минэкономразвития. Роль таких центров со временем будет возрастать, несмотря на общую тенденцию к цифровизации, потому что практически на 100% ни одно направление не будет цифровым – всегда найдутся люди, которые не готовы, не хотят самостоятельно использовать современные решения для своих задач, им нужно будет помочь. Для этого они должны иметь посредника, своего рода портал между обычным миром и цифровым. Таким порталом, на наш взгляд, и должны стать центры «Мои документы». Одним из первых важных шагов станет размещение в МФЦ криптобиокабин для быстрой и безопасной регистрации и контроля персональных биометрических данных граждан, разработка которых уже находится на финальном этапе.

МФЦ сейчас по сути своей являются защитниками интересов граждан в отношениях с государством. МФЦ – сторона незаинтересованная, они не связаны ни с одним ведомством, поэтому человек здесь может защитить свои права, не рискуя столкнуться с ведомственным интересом. А на июньском Всероссийском форуме в Якутии мы собираемся представить программу трансформации МФЦ, превращения их в «МФЦ 2.0».

CNews: Электронное взаимодействие в рамках МФЦ с ведомствами – где оно еще недостаточно настроено, по каким направлениям?

Савва Шипов: Здесь ситуация следующая: МФЦ – это фронт-офис. Бэк-офис оказания любой госуслуги не привязан к нему, хотя и он должен быть оцифрован. Он состоит из цифровизации внутренних процессов в ведомстве, из механизмов доступа и получения электронных данных, из всех необходимых систем-источников данных. Если эти компоненты сделаны, то дальше не важно, куда этот бэк-офис подключить – к Порталу государственных услуг или к МФЦ. К сожалению, таких бэк-офисов пока недостаточно, поэтому МФЦ вынуждено взаимодействовать не с цифровой государственной услугой, а с традиционной ее формой, включая ведение бумажной документации. Те задачи, которые поставлены в рамках направления «Госуправление» программы «Цифровая экономика», как раз должны обеспечить создание таких бэк-офисов, которые оцифруют услуги и позволят МФЦ при обращении гражданина получать их в максимально оперативном режиме.

Мы решим задачу, связанную с взаимодействием МФЦ с органами власти только тогда, когда оцифруем все госуслуги, потому что МФЦ – это такое же «единое окно», как и Портал государственных услуг. Просто оно связано с очным присутствием гражданина.

CNews: Некоторые отрасли экономики еще слабо цифровизированы, хотя требуют внимания с этой стороны. Где, на ваш взгляд, сохраняются проблемные места?

Савва Шипов: Цифровые технологии внедряются в первую очередь там, где есть заинтересованность в снижении издержек. Там, где выше прозрачность и понятны правила игры. Чем обширнее «серая зона», тем больше людей заинтересованы в том, чтобы не допускать прозрачности, которую привносит в том числе цифровизация.

Процесс цифровизации естественным путем будет идти следом за повышением качества регулирования и открытости в той или иной сфере. Хотя бывает и наоборот, когда в экономику врываются новые технологии, идущие вразрез с регулированием. Это было, например, когда на Россию вышла гигантская торговая площадка Alibaba, и в результате Почта России, таможня были вынуждены адаптироваться к изменениям окружающей реальности.

Поэтому, если говорить о внешних вызовах, мы будем стремиться предвидеть их, реагировать и адаптировать нашу нормативную базу. Что касается российских сфер экономики, то здесь повышение прозрачности будет идти естественным путем через информатизацию, в том числе государственного управления. В частности, достаточно важные нововведения, связанные с информатизацией контроля, надзора и внутренних функций, предусматривает закон о контрольно-надзорной деятельности. Таким образом, появляются общие правила игры, которые будет логично встраивать в новые рабочие инструменты.

Стратегия месяца

Кто будет управлять облачной частью бизнеса?

Неудивительно, что популярность гибридной модели стремительно растет.

Взгляд месяца

Цифровизация электросетей реализуется преимущественно на отечественных технологиях

Игорь Маковский

генеральный директор «Россети Центр»